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超长期特别国债和中央预算内投资项目谋划（二）

睿立方咨询

一、项目谋划和申报要点

按照“资金跟着项目走”原则，地方政府应提前做好超长期特别国债、中央预算内投资等政策研究，适度超前谋划项目，选准投资方向、做实前期工作、落实配套资金，确保项目谋得准、储备足、质量高。

（一）紧跟政策方向，增强项目谋划精准性

做好超长期特别国债和中央预算内投资项目谋划，必须要瞄准国家政策导向和资金投向，并立足于当地经济发展和民生改善需要，精准补短板、强弱项。

1、超长期特别国债支持重点领域

超长期特别国债专项用于支持“两重”“两新”领域，但支持方向、领域、力度会随着政策变化而动态调整。2024年安排超长期特别国债1万亿元，其中，3000亿元支持“两新”政策，7000亿元用于“两重”建设的超长期特别国债资金已经全部下达。“两重”建设重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设。

（1）“两重”建设

“两重”建设指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，“两重”建设的覆盖面广、综合性强、涉及资金规模大，是一项复杂的系统性工程。通过重大战略实施，有助于优化资源配置，提升区域整体发展水平。通过重点领域安全能力建设，可以防范潜在的安全风险隐患，保护国家意义。

“两重”建设将聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等重点任务，推动实现高质量发展，提升人民生活幸福水平。

在进行“两重”建设项目谋划，需要关注到以下几个方面：一是项目要有利于产业绿色低碳转型，优化产业结构，推广新能源技术，如可再生能源和环保节能项目。二是有利于新兴产业和未来产业发展，符合产业发展规划，如低空经济、人工智能等。三是有利于提升生活水平和健康发展需要，比如现在积极推进的老旧小区改造项目。四是有利于进一步增强国际合作与联系，提升我国在国际上的影响力，比如跨境物流、数字经济等。

（2）“两新”政策

“两新”政策指的是推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。“两新”政策在拉动投资增长、释放民间消费潜力、促进制造业加速发展、民生福祉的提升以及深化绿色转型等方面具有重要意义。

2024年7月25日，国家发改委、财政部发布《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，明确提出安排3000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新和消费品以旧换新，在工业、环境基础设施、交通运输、物流、教育、文旅、医疗等领域设备更新以及回收循环利用的基础上，将支持范围扩大到能源电力、老旧电梯等领域设备更新以及重点行业节能降碳和安全改造，并结合实际动态调整。大规模设备更新的涉及范围主要包括工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等7个领域的设备更新。具体包括工业设备、用能设备、环境基础设施、营运船舶、营运火车、新能源公交车、农业机械、老旧电梯等设备的更新。消费品以旧换新活动则涉及汽车、家电、电动自行车、家装厨卫等消费品的以旧换新、具体措施包括汽车置换更新政策、家电以旧换新补贴等。

超长期特别国债重点支持领域详见附表1。

2、中央预算内投资支持重点领域

中央预算内投资支持重点领域和方向动态更新，国家发改委每年对个别支持领域、重点方向、补助额度会优化调整。2024年以来国家发改委已对城乡冷链和国家物流枢纽建设、粮食等重要农产品仓储设施、铁路、水运、教育、医疗卫生、社会服务、“一老一小”、节能降碳、污染防治、生态保护、农业、

防灾减灾救灾能力提升（应急救援及安全生产方向）

等领域中央预算内投资专项管理办法进行修订。

中央预算内投资重点支持领域详见附表2。

（二）提升项目成熟度，尽快形成实物工作量

项目申请超长期特别国债资金或中央预算内投资资金，项目成熟度是关键的评价指标之一。

1、明确资金使用方式

不同的资金使用方式，项目在前期手续办理、要素保障及配套资金来源等方面都会有所不同，因此要先合理确定超长期特别国债/中央预算内投资的资金使用方式。根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。目前，超长期特别国债资金没有出台明确的管理办法，一般参照中央预算内投资资金执行。

表1 不同资金使用方式的对比

资金使用方式

实施主体

立项手续

项目要求

直接投资

政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位

审批制

中央预算内直接投资

非经营性项目

，应贯彻落实国家重大战略、重大规划和重大方针政策，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

资本金

注入

政府出资人代表

审批制

采取资本金注入方式安排的中央预算内投资，主要投向《政府投资条例》第三条第一款规定领域的

经营性项目（

社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目），并积极引导和带动社会投资。

投资补助

政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位；

企业；

审批；

核准或备案制

投资补助和贴息资金重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域

经营性项目

。

贷款贴息

企业

核准或备案制

2、完善前期手续

根据申报要求，新开工项目要求前期研究论证充分,具备一定的前期工作基础,原则上能够在当年年底前开工建设，以便能够快速形成有效实物工作量；在建项目也要求具备完善的项目手续，能够形成较大实物工作量；已完工或已完成投资额占比较高（比如80%以上）的项目，不建议申报。因此，各地在报保障可行性研究论证深入、充分的基础上，加快项目手续办理，取得土地、规划、环评、规划许可、施工许可等前期手续。

3、重视要素保障

坚持“要素跟着项目走”原则，落实项目要素保障，对项目内容中涉及的规划政策、用地用海、资源能源、财政金融等要素开展可获得性分析，强化项目可落地性。比如项目涉及到集体土地，就要事先对项目涉及土地权属、占地面积、土地利用情况、取得土地方式，土地获取成本以及对集体土地使用权人土地流转意向等进行调查分析，并采取有效措施，保障项目用地。

4、落实配套资金

配套资金是否落实也是项目成熟度衡量指标之一。超长期特别国债和中央预算内投资资金的申请比例是有要求的，比如，《节能减碳中央预算内投资资金管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）中规定了各个方向的支持比例，其中，重点行业和重点领域节能降碳支持资金不超过项目总投资的20%，循环经济助力降碳项目支持资金不超过项目总投资的15%，单个项目支持资金原则上不超过1亿元。因此地方政府在项目谋划时一定要充分论证项目资金筹措方案，依法合规落实各渠道建设资金，积极落实配套资金。

要注意的是，为避免重复投入，同一项目原则上不得重复申请不同中央专项资金。因此，同一项目不能同时申请超长期特别国债和中央预算内投资以及其他中央专项资金。

（三）统筹政策工具，放大投融资组合效应

对于同一类型的项目，往往会有多种投融资方式或政策资金支持，比如对于保障性安居工程资金来源包括中央预算内投资、超长期特别国债，政府专项债、保障性安居工程补助资金、银行贷款、社会资本资金等等。因此，要准确把握政策导向和资金投向，灵活运用多种投融资模式及金融政策工具，将符合中央预算内资金、特别国债、地方政府专项债、银行贷款要求的各类项目资金来源进行统筹安排，最大化利用各种资金政策和融资工具。比如对于能够运用多种方式解决资金来源的项目，要做好多手准备，优先申请国债资金、中央预算内资金、奖补资金等不用偿还的中央财政资金。

地方政府要有统筹谋划的思维，做好超长期特别国债和中央预算内投资与其他投融资模式和项目资金来源的组合使用。比如，

组合使用“超长期特别国债/中央预算内投资+专项债”

，在该组合中，超长期特别国债/中央预算内投资资金一般以资本金注入方式使用。

组合使用“超长期特别国债/中央预算内投资+特许经营”

，超长期特别国债/中央预算内投资资金可以采取资本金方式注入，也可以通过投资补助方式注入，采取资本金方式注入的，政府指定出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权。

在多种政策工具（投融资工具）组合使用时间，要注意：

一是

投资领域的符合性

。比如专项债投向云计算、人工智能等新型基础设施，与超长期特别国债支持高水平科技自立自强的投向具有重合性；中央预算内资金支持的城市燃气管道等老化更新改造、保障性安居工程等，与专项债支持投向具有重合性等等。

二是

项目申报材料和手续的衔接性

。对于超长期特别国债/中央预算内投资申请

以资本金方式注入的项目

，在申报环节需要提交项目建议书、可行性研究报告和初步设计，并核定初步概算。

项目建议书应阐述申请以资本金注入方式使用中央预算内投资的理由和依据，提出政府出资人代表和项目法人的初步建议。

可行性研究报告要明确

拟申请以资本金注入方式使用中央预算内投资的额度、政府出资人代表及其权利、义务等

需要包含项目法人情况、项目资本金比例，出资方及其出资数额等内容。

特许经营项目拟申请以资本金注入方式安排

超长期特别国债/

中央预算内投资的，应当按照相关规定开展可行性论证，并将论证情况纳入可行性研究报告。资本金注入项目完成可行性研究报告审批后，又拟采取政府和社会资本合作方式投资建设的，应当重新编制、报批可行性研究报告。

申请投资补助的项目

应当列入三年滚动计划，并通过投资项目在线监管平台完成审批、核准或备案程序

（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批）

，并提交资金申请报告。

资金申请报告应明确申请投资补助的主要理由和政策依据。

二、小结

本文以及上一篇文章对于如何运用专项债、国债以及中央预算内投资进行项目谋划进行分析。地方政府在进行项目谋划和申报时，首先要精准分析各项资金支持的重点领域，并围绕自身经济发展水平，统筹好产业、民生和高质量发展等多方面，因地制宜谋划好项目。同时，建立好项目储备库，注重项目成熟度，考虑采用多渠道的资金结构、加快完善前期手续、重视要素保障和落实配套资金，灵活运用各种融资工具，推动项目快速高效落地。

附表1：超长期特别国债重点支持领域

一、国家重大战略实施和重点领域安全能力建设

1、加快实现高水平科技自立自强

（1）强化应用基础研究和前沿研究

（2）加大创新创业投资支持力度

2、抢占未来产业战略制高点

（1）推动集成电路、人工智能加快发展

（2）推进实施“占频保轨”行动

（3）筑牢数字经济根基

3、推进城乡融合发展

推进农业转移人口市民化

4、促进区域协调发展

加快长江沿线高质量绿色融合发展

5、提升粮食和能源资源安全保障能力

（1）支持东北优先把黑土地建成高标准农田

（2）加大力度推进三江联通工程

（3）加快海外能源基地和通道建设

6、推动人口高质量发展

（1）实施全国生育率提升行动

（2）支持高等教育提质升级

7、巩固重要战略方向和重点领域安全

（1）加快重点地区和城市平战结合建设

（2）加强国家战略腹地和战略备份基地规划建设

（3）增强中印边境管控和安全风险应对能力

8、全面推进美丽中国建设

（1）提升减缓和适应气候变化的基础能力

（2）持之以恒推进三北工程建设

二、推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新

1、大规模设备更新

（1）工业领域：石化化工、钢铁、有色金属、建材、汽车及零部件、工程机械、重型机械、医药、电子元器件和电子材料、锂电池等27个重点行业设备更新。

（2）能源重点领域：包括推进火电、输配电设备更新和技术改造；推进风电、光伏设备更新和循环利用；稳妥推进水电设备更新改造；以标准提升促进设备更新和技术改造。

（3）建筑和市政基础设施：包括住宅老旧电梯更新、既有住宅加装电梯、供水设施设备更新、污水处理设施设备更新、供热设施设备更新、液化石油气充电站标准化更新建设、城市生命线工程建设、环卫设施设备更新、建筑施工设备、建筑节能改造。

（4）老旧营运船舶报废更新

（5）老旧营运货车报废更新

（6）老旧新能源城市公交车辆动力电池更换

（7）农业机械报废更新

（8）住宅老旧电梯纳入超长期特别国债支持范围，支持各地对4万余台使用15年以上的住宅老旧电梯实施更新，补贴细则参照各地标准。

2、消费品以旧换新

（1）汽车以旧换新

（2）家电以旧换新

（3）电动自行车以旧换新

（4）家装厨卫以旧换新等

附表2：中央预算内投资重点支持领域

领域大类

细分领域

政策文件

一、市政基础设施

1、城市燃气管道等老化更新改造

1、《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910号）

2、《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025 年）》（国办发〔2022〕22号）

2、保障性安居工程

《城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2022〕910号）

3、排水设施建设

《排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2021〕698号）

4、灾后回复重建和综合防灾减灾能力建设

《防灾减灾救灾能力提升（应急救援及安全生产方向）中央预算内投资专项管理办法》的通知(发改投资规〔2024〕1025号)

二、社会事业

1、

教育强国推进工程

《教育强国推进工程（公共实训基地建设方向）中央预算内投资专项管理办法》（发改就业规〔2021〕579号）

2、

教育现代化推进工程

《教育现代化推进工程中央预算内投资项目管理办法》（发改社会〔2019〕101号）

3、优质高效医疗卫生服务体系建设工程

《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设工程实施方案》（发改社会〔2021〕893号）

4、文化保护传承利用工程

《文化保护传承利用工程实施方案》（发改社会〔2024〕374号）

5、社会服务设施兜底线工程

《“十四五”时期社会服务设施建设支持工程实施方案》（发改社会〔2023〕294号）

6、全民健身设施补短板工程

《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》（发改社会〔2021〕555号）

7、积极应对人口老龄化工程和托育建设

《积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（发改社会〔2024〕260号）

8、文化旅游提升工程

《文化旅游提升工程实施方案中央预算内投资管理办法》的通知（发改社会〔2019〕124号）

三、农林水利

1、水安全保障工程

《国家发展改革委 水利部关于印发水利领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改农经规〔2021〕1880号）

2、国家水网骨干工程

3、农业（高标准农田和东北黑土地保护、现代种业提升、动植 物保护能力提升、农业行业基础能力建设等）

《关于印发农业领域相关专项中央预算内投资管理办法的通知》

（发改农经规〔2021〕1273号）

4、粮食等重要农产品仓储设施

《粮食等重要农产品仓储设施中央预算内投资专项管理办法》（发改经贸规〔2023〕1756号）

5、产粮大县公共服务

产粮大县公共服务能力提升行动方案

（发改社会〔2023〕1470号）

6、农业绿色发展

《关于印发农业领域相关专项中央预算内投资管理办法的通知》

（发改农经规〔2021〕1273号）

7、农村产业融合发展示范园

《农村产业融合发展示范园建设中央预算内投资管理办法》（发改农经规〔2021〕397号）

8、重点流域水环境综合治理

《重点流域水环境综合治理中央预算内投资专项管理办法》（发改区域规〔2024〕352号）

9、农村饮水安全巩固提升工程

《关于印发重大水利工程等10个

中央预算内涉农投资专项管理办法的通知》

（发改农经规〔2019〕2028号）

10、农村人居环境整治

11、重大水利工程等农林水气项目前期工作

《重大水利工程等农林水气项目前期工作中央预算内投资专项管理办法》

（发改投资规〔2023〕183号）

四、物流等交通基础设施

1、城乡冷链和国家物流枢纽建设

《城乡冷链和国家物流枢纽建设中央预算内投资专项管理办法》

（发改经贸规〔2023〕1753号）

2、铁路项目

《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》

（发改基础规〔2023〕1761号）

3、水运项目

《水运中央预算内投资专项管理办法》

（发改基础规〔2024〕306号）

五、生态环境保护

4、重点区域生态保护和修复

《国家发展改革委关于印发生态保护和修复领域相关中央预算内投资专项管理办法的通知》

（发改农经规〔2021〕1728号）

5、生态保护和修复支撑体系

6、污水垃圾处理等环境基础设施建设

《污染治理中央预算内投资专项管理办法》

（发改环资规〔2024〕337号）

7、节能减碳

《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）

8、资源节约与高效利用

9、突出环境污染治理

《污染治理中央预算内投资专项管理办法》

（发改环资规〔2024〕337号）

10、煤矿安全改造

《煤矿安全改造中央预算内投资专项管理办法》（发改能源规〔2023〕80号）

六、重大区域发展战略建设

1、长江经济带绿色发展

《重大区域发展战略建设（长江经济带绿色发展方向）中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2021〕505号）

2、粤港澳大湾区建设

《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》（发改地区规〔2021〕466号）

3、长江三角洲区域一体化

4、黄河流域生态保护和高质量发展

《国家发展改革委关于印发重大区域发展战略建设（黄河流域生态保护和高质量发展方向）中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改地区规〔2021〕422号）

5、推进海南全面深化改革开放方向

《国家发展改革委关于印发重大区域发展战略建设（推进海南全面深化改革开放方向）中央预算内投资专项管理办法的通知》（发改地区规〔2021〕111号）

6、长江等内河高等级航道建设

《长江等内河高等级航道建设中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2021〕294号）

7、《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》

《铁路项目中央预算内投资专项管理办法》（发改基础规〔2023〕1761号）

8、西部大开发重点项目前期工作

《西部大开发重点项目前期工作专项中央预算内投资管理办法》（发改地区规〔2020〕1133号）

9、中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设

《中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改地区规〔2020〕382号）

七、其他

引导社会资本参与盘活国有存量资产

引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》（发改投资规〔2021〕252号）